鄢祖海 邓先锋

　　湖北省武汉市近日刚刚举办的2012年“十大突出问题”整改电视问政中，我们在直播现场播放的电视短片中看到了被曝光的城区内一条主干道上汽车“冒黑烟”的现象(中国环境报7月3日3版报道)，然而现实中，针对这一问题的投诉却遭遇了“踢皮球”的问题。那么，是什么原因导致了部门之间互踢“皮球”？又该如何加以解决呢？

　　——问题现状——

　　机动车污染防治任重道远

　　6月15日，记者在武汉市解放大道古田三路发现前方一辆皮卡车尾部一直冒着浓浓的黑烟，随即以一个普通市民的身份向环保部门进行了电话投诉，一名值班工作人员回答道:“我们到哪里去找车子呢？你还是找交管部门投诉。”

　　上述暗访情况反映出的是一件看似普通的环境信访投诉遭遇“踢皮球”现象，但实际上问题并非那么简单。它所反映和暴露出来的却是基层治理机动车排气污染防治工作更深层次的执法难题。

　　众所周知，近年来，随着汽车数量的快速增加，机动车排气污染已成为城市大气污染的主要因素并越来越受到社会的广泛关注。长期以来，基层环保部门作为机动车排气污染防治工作的直接责任主管部门，努力推进机动车排气污染的防治工作，并取得了一定进展。但从公众当前的关注度和投诉反映的问题来看，机动车排气污染防治工作仍然任重道远，要想取得实质效果，面临的诸多难题必须切实加以解决。

　　——执法难点——

　　难点一处罚规定明确但执行很难到位

　　2009年5月11日，武汉市人民政府第73次常委会议通过的《武汉市机动车排气污染防治办法》第二十六条规定:对定期检测、停放地抽检、道路抽检不合格的机动车，车辆所有人或者使用人应当自收到检测结果通知之日起7日内进行维修治理，并按照通知要求进行排气污染复检。未按照要求进行维修、复检或者复检不合格的机动车，不得继续上路行驶；上路行驶的，环保部门可对该机动车所有人处以每辆机动车200元的罚款，并会同有关行政管理部门对该机动车采取限制行驶措施。

　　然而，记者在对某区环保部门调查中却发现，这一规定从2009年7月起实施到现在的整整3年内都没有开出一张罚单，执行率为零。

　　原来，执行不到位的主要原因是因为环保部门执法有名无实，对检测、抽检不合格车辆下达《限期治理通知单》后基本就没有了下文。而交管部门对此类不合格车辆也无权扣证、扣照。此外，按照法律规定，仅200元的处罚也不足以给违法者带来震慑作用。加之城市车辆流动性大，基层执法工作很难正常实施。

　　难点二监管任务繁重但监管能力薄弱

　　据调查，两年前，武汉市机动车保有量就突破百万大关，千万人口的城市，平添百万张“大口”呼吸，机动车尾气排污与防治问题确实不是件小事。而基层环保部门对开展此项工作均无专门的机构和人员编制，专项经费亦无着落，监督管理缺乏基本的能力保障。

　　自上世纪九十年代末，武汉市就开始了机动车污染防治工作。1997年以来，在全面禁止销售、使用含铅汽油、机动车尾气抽检、机动车尾气治理等方面，武汉市取得了一定成效。但15年来，武汉市一直没有正式的机动车排气污染防治监督机构来专职统筹管理全市的机动车排气污染防治工作。直到2012年，武汉市才正式成立首个机动车排气污染防治管理中心。

　　现实情况如此，在基层环境执法中，特别是机动车排气污染监管方面，环保部门面临的困难就表现的尤为突出:一是在监管手段有限、职能比较分散的情况下，环保部门经常面临综合协调的任务，由“配角”变“主角”，甚至由“主角”变“导演”。二是环保工作技术性比较强，涉及面广，发现问题与解决问题的过程往往都非常艰难。三是基层环保部门“两个不匹配”的问题比较突出:人与事不够匹配，人少事多；责与权不够匹配，责大权小或有责无权的情况比较明显。

　　难点三实施“黄标车”限行但法律依据不足

　　根据《道路交通安全法》和《武汉市机动车排气污染防治办法》等有关法律、法规的相关规定，武汉市决定自2011年9月1日起每日7:00～20:00，在市区一环线内实施黄色环保标志机动车限行。这一《关于在一环线内实施黄标车限行的通告》自2011年9月1日起施行，有效期3年，并同时向社会发布。

　　根据《通告》第六条规定，对违反本通告规定，在一环线内行驶的黄标车，由公安交管部门按照《道路交通安全法》中道路通行相关规定，依法予以处罚。而《道路交通安全法》中“第四章道路通行规定”及该法全文只言未提“环保标志”，更没提“限黄”、“禁黄”，监督管理缺乏充足有效的法律依据。而事实上，“限黄”通告施行近一年来，实际效果甚微。

　　难点四职能部门联动但实际操作困难

　　按照武汉市有关部门的相关规定要求，虽然目前武汉市已经建立了由环保、公安、交通、质监、城管等部门负责人组织的机动车排气污染防治工作领导机构和工作专班，但在实际操作过程中，由于各相关部门人力、物力、财力所限，加之各部门职能和工作重点不同，联合执法在基层很难落实。

　　而对机动车排气污染防治最忧虑的牵头责任单位——环保部门却没有上路拦车的执法权，有时执法工作不得不在中途停下来。

　　——解决途径——

　　●加快推进相关法规修订工作

　　有关数据显示，一辆黄标车污染物排放量相当于20辆绿标车排放的总量，所排氮氧化物已被国家确定为“十二五”期间四项减排指标之一，限行、禁行黄标车是总量减排的重要手段，势在必行。

　　武汉市已经发布的《关于在一环线内实施黄标车限行的通告》，是机动车排气污染防治工作中的重要举措，但在相关法律层面没有得到明确。对违反《通告》规定的黄标车将受到什么样的处罚，相关政策解读的依据是将按《道路交通安全法》中道路通行相关规定依法予以处罚。《通告》是2011年5月发布的，而《道路交通安全法》是2003年10月制定的，其中并没有环境保护标志的内容，建议增加对“实施环境保护标志管理的机动车，可采取限制区域、限制时间行驶的交通管理措施”等相关内容，具体办法可由公安机关交通管理部门会同环境保护行政主管部门制定，报同级人民政府批准后实施，或尽快制定专门法规，明确排放不达标的机动车不准上路行驶。

　　同时，相关办法中提出经检测超标车辆，由环境执法人员下达《武汉市机动车排放超标限期治理通知单》，要求车主在规定的时间内进行治理，去何处治理，办法应做出明确规定，以确保检测和治理制度落到实处。再有，建议对违反规定的车辆的处罚金额可由现行的200元上调至500元～1000元以下，并暂扣车辆。

　　●建立协同执法理念和机制

　　在电视问政现场，湖北经济学院院长吕忠梅作为专家给出了她的建议。她指出，几十年来，汽车尾气排放问题在国家层面都没有得到很好解决。武汉市汽车尾气排放治理上的职责不清，是国家层面职责不清带来的一个后果。这个问题确定一个牵头部门是必要的，但还要建立协同执法的理念和机制。比如，健全和完善环境保护体制机制，发挥污染防治联席会议制度的作用。这个理念高于机制，把公安、交通、质监、工商等相关部门组建在一起比较容易，但相关部门和责任人是否胸怀大局，是否有紧迫感和责任感，是否真正当作本部门的一项重要工作来抓，并形成长效管理机制，纳入各部门年度目标责任考核评价体系，这是保证机动车排气污染防治工作落到实处的关键。

　　●加大机动车排气污染监管力度

　　加大监管力度，首先要严格相关法规来规范机动车排气污染防治。选派政治强、业务精、敢吃苦、守纪律的人员充实到一线，明确责任，制定相应保障措施，加强管理。切实加强对黄标车限行的有效监管，发现一起，查处一起。加强机动车排气污染遥感监测，增强路(抽)检实效性，提高查处率。开展对“冒黑烟”车辆重点整治，不断扩大“冒黑烟”车辆社会监督力量，对“冒黑烟”车辆依法查处与曝光。建立机动车排气污染防治信息共享平台及监控网络系统，对不合格的在用机动车，通过责令维修或依法办理注销登记等方式，从严处罚，坚决遏制和逐步消除“冒黑烟”车辆上路行驶的现象，维护相关法规措施的执行力。

　　●加强对机动车排气污染的源头防治

　　由于基层环保部门无法对机动车生产、销售、使用、维修及油品质量等环节进行管理控制，建议国家相关部门对排放不达标的机动车不予注册登记，禁止销售和进口超标排放机动车。

　　同时，确保供应销售的车用燃油达到国家相关标准。

　　切实把机动车排气检测列为机动车年度检测项目之一，公安交管部门对未取得排气年度检测合格证的机动车和不符合国家或地方排放标准的在用机动车不得通过年检；经检测排气达不到排放标准的机动车不予核发环保合格标志；按规定应报废的机动车不予延续使用年限，促使其淘汰报废。

　　再有，对进入中心城区的机动车，特别是对出租车和公共汽车的选型、排放污染物的标准要严格把关。

　　●加大舆论宣传力度

　　擅于结合“6·5”世界环境日、“9·22”无车日等重要纪念日，通过召开新闻发布会、通气会、专题座谈会、培训会，印发宣传卡片和机动车污染防治手册等形式，对机动车排气污染防治相关法律、法规、标准、办法、通告等进行广泛宣传教育，提高市民对减少机动车尾气排放重要性的认识。

　　倡导“少开一天车”，鼓励使用节能型低排放机动车和其他绿色出行方式。同时，党政机关、企事业单位要率先带头淘汰在用“黄标车”、“无标车”，最大限度地减少人为排放。

　　鼓励更多市民踊跃举报“冒黑烟”等超标排放车辆，逐步树立全民参与环境保护的意识，为机动车污染防治工作营造良好的社会环境和氛围。

　　相关链接

　　武汉成立机动车排气污染防治管理中心

　　为防治机动车排气污染，减少PM2.5对城市大气环境质量的影响，保障人体健康，武汉市机动车排气污染防治管理中心近日成立。

　　中心隶属于武汉市环保局，为湖北省首个机动车排气污染防治管理中心，标志着武汉市机动车排气污染防治工作正式步入正轨，它将在提升武汉市机动车排气污染防治监管水平，持续改善武汉市环境空气质量等方面发挥重要作用。

　　中心作为机动车排气污染防治监督机构，将专职统筹管理全市的机动车排气污染防治工作:制定本市机动车排气污染防治规划、计划、技术规范和措施；会同有关部门对本市机动车排气进行道路检查，对机动车集中停放地进行机动车排气抽检工作，对机动车排气污染进行调查处理；负责本市机动车环保标志的发放与管理；会同有关部门对本市燃料油生产、经销企业燃料油中的环保指标进行检测等。

　　今年内，中心将加强对“冒黑烟”机动车的检查力度，配合交管部门，对黄标车在一环线内禁行加强执法，在武汉市机动车检测机构社会化建设工作中，提出环检具体要求。